為深入貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于“強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”的精神，財(cái)政部先后制定發(fā)布三個(gè)制度文件，進(jìn)一步明確了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和評(píng)價(jià)的重點(diǎn)內(nèi)容。在依法治國(guó)的背景下，政府部門內(nèi)部控制建設(shè)被提升到新的高度，成為加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督、預(yù)防腐敗舞弊、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的重要手段。
一、目前國(guó)家和我市內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀分析
（一）國(guó)家部委層面
國(guó)家部委紛紛響應(yīng)財(cái)政部的要求，推進(jìn)各行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部控制體系建設(shè)。工信部按照試點(diǎn)先行、分類推進(jìn)的整體部署，自2015年底，先后組織開(kāi)展了行政類、事業(yè)類、高校類等三類單位的內(nèi)部控制建設(shè)試點(diǎn)工作，建設(shè)中引入外部專業(yè)技術(shù)力量，編制出《內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》、《內(nèi)部控制管理建議書》、《內(nèi)部控制制度流程手冊(cè)》等指導(dǎo)性材料。通過(guò)總結(jié)提煉，制定發(fā)布了《工業(yè)和信息化部?jī)?nèi)部控制建設(shè)指引》(管局版、事業(yè)單位版、高校版)，為全面推進(jìn)行業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。教育部分別發(fā)布了部屬行政單位、事業(yè)單位和高校等內(nèi)部控制指南，根據(jù)不同行政事業(yè)單位的行業(yè)特點(diǎn)和業(yè)務(wù)屬性，進(jìn)行分類指導(dǎo)和推進(jìn)。
（二）長(zhǎng)沙市目前情況
根據(jù)財(cái)政部、省財(cái)政廳要求，長(zhǎng)沙市結(jié)合工作實(shí)際，建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行重點(diǎn)防控。部分單位在內(nèi)部控制建設(shè)初期階段開(kāi)展了專題培訓(xùn)，并積極組織內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作。截至2017年底，我市有465個(gè)一級(jí)、二級(jí)預(yù)算單位建設(shè)本單位的內(nèi)控體系，成立了一把手負(fù)責(zé)的內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，市教育局、市商務(wù)局等50多家單位聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)建立了內(nèi)部控制手冊(cè)。但仍有一些單位存在內(nèi)部控制觀念淡薄，制度不完善，制度執(zhí)行、監(jiān)督弱化等問(wèn)題，“重形式、輕實(shí)質(zhì)”，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度“形同虛設(shè)”，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。
二、內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)施路徑
（一）依法行政是前提
法治是國(guó)家和社會(huì)治理的基本方式，黨的十八屆四中全會(huì)把法治中國(guó)建設(shè)提升到前所未有的高度，堅(jiān)持依法行政，是政府施政的前提，就財(cái)政部門而言，堅(jiān)持依法理財(cái)是財(cái)政部門正確履職的前提。我們?cè)趯?shí)施內(nèi)部控制建設(shè)的前期階段，從梳理各部門業(yè)務(wù)流程，到擬定各專項(xiàng)業(yè)務(wù)內(nèi)控辦法及最后審定出臺(tái)制度文件，均遵循“法無(wú)授權(quán)不可為”的基本原則，確保財(cái)政履職過(guò)程中行政行為的合法。同時(shí)正確把握行政許可權(quán)利的內(nèi)涵和尺度，每項(xiàng)業(yè)務(wù)流程所涉及到的行政行為，都必須提供政策法規(guī)文書作為依據(jù)，確保行政行為的正確、恰當(dāng)。因此，保證各單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法、合規(guī)是建立內(nèi)控體系的重要目標(biāo)。
（二）風(fēng)險(xiǎn)防控是重點(diǎn)
《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》指出內(nèi)部控制的重點(diǎn)是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，以提高公共服務(wù)效率和效果。有些單位在風(fēng)險(xiǎn)防控上未完全結(jié)合實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需要梳理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，依照習(xí)慣做法注重事后追究，起不到事前預(yù)防，堵塞漏洞的作用。各單位內(nèi)部控制應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)防控為重點(diǎn)，在梳理業(yè)務(wù)流程的基礎(chǔ)上，對(duì)關(guān)鍵流程、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵崗位進(jìn)行控制，明確責(zé)任主體，提出對(duì)應(yīng)的防控措施。
（三）全員參與是關(guān)鍵
各單位無(wú)論是管理層，還是一般工作人員，均置身于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。內(nèi)部控制建設(shè)的全面性原則要求，只有全員參與，才能全面梳理業(yè)務(wù)流程、查找各類風(fēng)險(xiǎn)、制定相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)防控措施，形成風(fēng)險(xiǎn)控制辦法，指導(dǎo)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開(kāi)展。內(nèi)部控制是一項(xiàng)全局性工作，無(wú)論是制定制度還是具體實(shí)施，都涉及到單位的各處室和每個(gè)人，需要全體員工將內(nèi)部控制融入到工作中，達(dá)到內(nèi)控目標(biāo)。
三、推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的建議
（一）健全內(nèi)控體系
1、提高思想認(rèn)識(shí)，營(yíng)造內(nèi)控建設(shè)良好氛圍
長(zhǎng)沙市部分行政事業(yè)單位未能充分認(rèn)識(shí)內(nèi)控建設(shè)的重要性、長(zhǎng)期性、有效性，不能根據(jù)相關(guān)要求，結(jié)合自身管理的特點(diǎn)，制定可操作的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制辦法。有的行業(yè)主管部門未對(duì)本系統(tǒng)內(nèi)控建設(shè)提出要求和指導(dǎo)意見(jiàn)，內(nèi)控體系建設(shè)尚未形成上下聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外同心的良好格局；有些單位為了應(yīng)付相關(guān)要求，過(guò)分依賴中介機(jī)構(gòu)，并未結(jié)合單位自身實(shí)際，拿出了“紙上”的內(nèi)控制度文件；有些單位雖然具備了內(nèi)控建設(shè)的基礎(chǔ)條件，有管理制度、業(yè)務(wù)流程、行為規(guī)范和信息系統(tǒng)，但還沒(méi)有完全用內(nèi)控建設(shè)的理念將現(xiàn)有資源串聯(lián)起來(lái)。
內(nèi)部控制建設(shè)是加強(qiáng)單位內(nèi)部管理、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、有效預(yù)防腐敗舞弊的重要機(jī)制，各單位應(yīng)充分認(rèn)清現(xiàn)階段內(nèi)控建設(shè)存在的各類問(wèn)題，制定有效解決方案，有序推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)工作不斷向縱深發(fā)展。
2、持續(xù)優(yōu)化更新，構(gòu)建內(nèi)控管理高效體系
有效的、可操作的內(nèi)部控制制度的顯著特征應(yīng)該從以下兩方面體現(xiàn)：一是風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)突出，防控措施精準(zhǔn)。在實(shí)際操作中，一定是以問(wèn)題為導(dǎo)向，著重識(shí)別財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、公共工程建設(shè)等方面存在的各類風(fēng)險(xiǎn)，有效運(yùn)用“預(yù)算控制、不相容崗位分離、信息內(nèi)部公開(kāi)”等控制手段，制定針對(duì)性極強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)控制辦法。二是行業(yè)特色突出，與實(shí)際工作契合度極高。如長(zhǎng)沙市財(cái)政局針對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等重點(diǎn)工作，梳理業(yè)務(wù)流程、查找風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)、制定防控措施，出臺(tái)的11個(gè)專項(xiàng)業(yè)務(wù)內(nèi)控辦法就是針對(duì)財(cái)政部門的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和履職要求，具有明顯的行業(yè)特點(diǎn)。
內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，需因時(shí)制宜，持續(xù)優(yōu)化，達(dá)到強(qiáng)化內(nèi)部管理的實(shí)際效用。專項(xiàng)業(yè)務(wù)內(nèi)控辦法的牽頭部門每年應(yīng)對(duì)本部門業(yè)務(wù)進(jìn)行一次全面、系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，及時(shí)對(duì)專項(xiàng)內(nèi)控辦法和內(nèi)部操作規(guī)程進(jìn)行修訂和增補(bǔ)。并定期對(duì)實(shí)施內(nèi)部控制的情況開(kāi)展調(diào)查，及時(shí)糾正風(fēng)險(xiǎn)事件或內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)。
（二）強(qiáng)化內(nèi)控評(píng)價(jià)
1、主動(dòng)評(píng)價(jià)，完善內(nèi)部控制體系建設(shè)
內(nèi)部控制最重要的環(huán)節(jié)就是對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)，通過(guò)“以評(píng)促建”的方式解決單位現(xiàn)階段存在的不重視、不健全、不平衡問(wèn)題，以量化評(píng)價(jià)為導(dǎo)向推動(dòng)行政事業(yè)單位積極開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)。我們認(rèn)為：?jiǎn)挝粌?nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作，一方面加深了各單位對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制原理和規(guī)范的理解，另一方面也促進(jìn)了單位各項(xiàng)內(nèi)部控制制度的建立，這些都有利于內(nèi)部控制運(yùn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)保留基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)指標(biāo)中的重要評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，并發(fā)揮內(nèi)部控制建設(shè)中的行業(yè)特點(diǎn)。各單位應(yīng)結(jié)合自身單位的特點(diǎn)，合理設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，拿出客觀、實(shí)際的評(píng)價(jià)報(bào)告，以利于單位內(nèi)部控制制度體系的完善。
2、加強(qiáng)監(jiān)督，保障內(nèi)控制度順利執(zhí)行
《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》指出，單位應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)；各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)單位內(nèi)部控制的建立和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)單位進(jìn)行審計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)調(diào)查了解單位內(nèi)部控制建立和實(shí)施的有效性。財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督檢查，無(wú)疑是促進(jìn)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的重要的外部力量。但由于內(nèi)部控制體系建設(shè)并非單個(gè)行業(yè)部門要求或財(cái)會(huì)部門可獨(dú)立完成，涉及單位組織架構(gòu)、人力資源管理、財(cái)產(chǎn)物資調(diào)配等多個(gè)方面，因此我們建議將內(nèi)部控制建設(shè)工作納入地方黨委和政府對(duì)各單位履職情況和黨風(fēng)廉政建設(shè)的考核內(nèi)容。